（ 国家林草局石峰 ）日前，国家林草局会同有关部委正式颁布了《林业草原保护利用“十五五”规划》，规划明确提出力争到2030年全国林草覆盖率达56.4%、森林覆盖率达25.8%。作为长期从事林业的务林人（从考入林学院至今达48年有余），怀着对林业的深厚感情，在领会、消化《林业草原保护利用“十五五”规划》的同时，围绕着国家新近提出的“山水林田湖草沙一体化保护与系统治理”理念和贯彻落实习总书记“两山论”，我对如何针对新形势、新业态，统筹国土绿化与生态修复、产业发展和全域植被固碳等方面，设立综合性指标，并研究设立与之相配套的监测与目标管理体系做了认真思考。为此，我联合业内有关同仁，在我两个学生揭昌亮和刘锦文直接参与下，形成了一篇研究报告，现将主要核心内容先通报如下：

  《林业草原保护利用“十五五”规划》提出，力争到2030年全国林草覆盖率达到56.4%、森林覆盖率达到25.8%。围绕山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，学界已在工程优先区识别、修复格局协同优化、景观生态学支撑等方面取得较多进展。但国土绿化与生态修复长期分行业设置考核指标，森林覆盖率、草原植被盖度、盐碱化治理各自统计、标准不一，全域固碳植被的综合效益难以完整表征，管理分散化、治理碎片化、考核单一化乃至“修复性破坏”等问题依然突出。从排放背景看，工业革命以来美国、欧盟27国的累计碳排放分别约占全球的四分之一和六分之一，历史存量责任与当前减排格局并不对称，扩大林草等生态系统碳汇、推动减排与增汇并举是更为现实的选择。本文以第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果为统一空间本底，创设绿色植被覆被率这一总领性指标，将地表一切具备固碳功能的植物统一界定为绿色植被，重点发挥芦竹等多功能固碳植物在盐碱地、沙化退化土地修复中的价值，配套综合评价体系、“天空地＋专项调查”一体化监测网络和闭环目标管理机制，服务陆地自然生态系统碳汇的计量、报告与核查（MRV）。

一、现实诉求与问题诊断

  山水林田湖草沙各组分依靠水文循环、物质迁移与生物迁徙形成耦合联动的复合生态巨系统。传统分要素、分行政单元的治理多以植被面积等数量指标为考核核心，忽视生态系统连通性、自然资源碳库、水文平衡等系统属性，部分区域甚至不顾水资源承载力片面追求乔木造林，诱发土壤干层、土地盐分上浮、挤占原生草地等问题。新时代生态治理要求统筹降碳、减污、扩绿、增长，推动国土生态治理向全域生命共同体系统管控转型。

  陆地生态系统碳汇作为基于自然的解决方案，对MRV提出可溯源、可核验、可复核的硬性要求。当前碳汇统计多聚焦森林和天然草原，对湿地植被、农田固碳植被、沙区修复植被及人工固碳植物缺少常态化核算，急需覆盖全部地表固碳植被的统一评价监测体系。三调摸清了国土利用本底，形成全国统一的国土空间底图，从根源上解决了多部门底图冲突、地类口径不一的问题；但三调成果仅反映土地利用类型，无法直接表征生态系统质量与生态产品价值，行业专项调查与三调图斑的转换规则尚不健全，数据孤岛、一数多源现象普遍。依托三调底板整合植被、土壤、水文、碳汇与生物多样性等生态属性数据，打通数据融合、动态更新与业务化应用全链条，是一体化治理必须先行解决的基础性工作。

  现有植被指标与生态监测体系也存在突出短板。自然资源领域分设森林覆盖率、林木绿化率、草原植被盖度、湿地保有率等独立指标，割裂体现在重面积数量、轻生态质量，指标阈值全国“一刀切”、倒逼违背自然本底的修复工程，部门治理壁垒突出，立项、资金、考核相互独立，以及重工程建设、轻后期管护，验收后管护资金缺位、部分修复区植被退化。监测方面，各行业地类划分、调查时点与统计口径不统一，地面站点布局不均衡，荒漠、高寒草原和偏远湿地站点稀缺且多为单要素观测；遥感擅长识别地表覆被，却难以感知土壤有机碳、地下水等隐性指标；“监测—评价—预警—治理优化”闭环尚未形成，修复方案难以动态调整。黄河流域、长江流域、祁连山、乌梁素海等区域已实施一体化保护修复重大工程，理念由单要素工程修复转向生命共同体系统修复，但理念转型不等于治理体系重构，核心瓶颈仍是综合评价碎片化、监测条块分割、多目标统筹管控能力不足，亟需“综合评价—全域监测—闭环目标管理”的完整技术链条，以规避单一指标导向的错位修复风险。

二、绿色植被覆被率的指标创设

（一）、定义与核算口径

   指标创设紧扣山水林田湖草沙一体化保护和系统治理理念，以三调及年度国土变更调查成果为统一空间基座，实现所有图斑空间可定位、变化可追溯；同时发挥芦竹等耐盐碱、管护成本低、盛产期长，兼具高蛋白牧草与生物质原料属性的多功能固碳植物在盐碱地、沙化退化国土修复中的价值，推动评价导向由“单一林草覆盖统计”向“全域生态植被综合效能评估”转变。

  绿色植被覆被率指评价单元范围内，地表全部具有光合固碳能力、且不被永久性不透水表面覆盖的绿色植被投影面积占该单元陆域面积的百分比；评价单元优先采用流域、生态分区等自然地理单元，兼顾行政单元。核算品类涵盖森林植被、全域草地植被、湿地原生绿色植被、规模化固碳农作物、人工特色生态植被以及沙区和退化土地修复固碳植被，完整覆盖森林覆盖率、林木绿化率、林草覆盖率与草原植被盖度的原有范畴。核算口径有三：分子以地表投影面积为准，同一图斑只计一次，复层结构按最高层级地类计入，避免乔木、灌草与农田植被重复累加导致覆被率虚高；分母采用评价单元陆域面积，建设用地与未利用裸地的扣除范围同《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》地类编码一一对应，业务部门可直接按编码取数；跨行政区流域单元以水利部门流域边界叠加三调图斑归集。

  落地还需三项操作细则。季相上，统一以生长季峰值投影面积表征年度覆被水平，落叶林、落叶灌草在非生长季的落叶缺口不作扣减；一年生农作物按当季实际种植图斑计入，复种地块不重复累加，冬闲田按无覆被处理，年度平均覆被作为辅助指标单列。界定上，规模化固碳农作物以图斑为单元，单体集中连片0.5 hm²（约7.5亩）以上且纳入规模化经营记录的粮经作物地块方计入，零星菜地、庭院作物不计，果园、茶园等多年生园地计入人工特色生态植被，阈值由试点区域结合耕地细碎化程度校准，防止城镇周边零散农田拉高总指标。复层图斑上，乔—灌—草复层林只按乔木林层级计入分子，其下灌木、草本不再重复计算；林下套种耐阴作物不计入农田植被分项；农田防护林带单独按林地图斑归集，不与相邻耕地重复计量。上述细则可最大限度压缩基层核算自由裁量空间，遏制不顾水资源禀赋的错位修复。

（二）、指标价值与层级关系

  指标核心价值有四：一是统一全国绿色植被统计、监测与考核标准，消除多源数据逻辑矛盾；二是挖掘农田、湿地、沙区改良植被与新型人工植被的碳汇价值，支撑碳汇MRV计量核查；三是服务全域国土绿化、生态修复项目评估、重大山水工程绩效考核和双碳目标落地；四是为多功能植被产业化与生物质资源开发提供量化工具，提前预警“修复性破坏”风险。

  指标还须直面多目标权衡。我国木质林产品对外依存度偏高，能源转型又需扩大生物质原料供给，森林抚育剩余物与农林废弃物既作木质林产品原料又作生物质能源原料，存在资源竞争，过度采集会扰动林下植被、消耗土壤碳库；多功能固碳植物可在盐碱地、沙荒地规模化种植，新增饲草与生物质原料供给渠道，为破解这一权衡提供新路径。

  各指标间的层级关系宜以集合包含关系表述：绿色植被覆被率的外延包含林草覆盖率，后者又包含森林覆盖率；林木绿化率与森林覆盖率并列，前者含四旁树。总指标统筹全域评价，原有行业专项指标保留使用，形成“总指标统筹评价、分指标行业管理”格局；草原植被盖度与植被覆盖度属质量或密度型指标，不参与面积占比排序。需特别说明，绿色植被覆被率是新增的统筹评价指标，不替代现行法定的森林覆盖率、林草覆盖率等考核指标——森林覆盖率已列入国家发展规划的约束性指标序列，新指标定位于全域统筹评价与多目标校核，二者并行不悖，以免产生现行指标将被废止的误解。

（三）、指标体系框架

  以绿色植被覆被率为总抓手，按“目标层—准则层—指标层”搭建指标体系框架，区分必选核心与扩展备选指标（表1）。准则层设结构与完整性、功能与服务、治理实施效能、多目标协同、社会经济可持续五层，绿色植被覆被率、原生植被保有率、植被固碳量、水源涵养量等为必选核心指标。该框架与全域监测网络、三级目标管理机制的衔接关系见图1：以三调为统一基座，向下贯通综合评价、目标分解、动态监测、分级预警与动态纠偏，纠偏结果反向修订指标与目标。

表1　绿色植被覆被率指标体系框架

   注：★为必选核心指标；权重采用层次分析法与熵值法组合赋权（w＝α·w_AHP＋(1−α)·w_熵，α建议取0.5，可由试点区域校准），必选核心指标权重合计不低于60%；评价单元优先采用流域或生态地理单元，兼顾行政单元。

图1　绿色植被覆被率指标—监测—目标管理逻辑框架

（四）、指标的应用边界

  绿色植被覆被率的适用场景有三：以自然地理单元为尺度刻画国土绿化与生态修复综合进展，服务山水工程绩效评价与生态状况监测评价；在双碳考核、粮食安全、生物质原料供给之间识别协同与权衡，为规划编制提供参考；作为碳汇核算基础底数，与分类型碳因子库衔接，支撑区域碳汇存量与增量估算。该指标不适用于三类情形：不宜作为约束性指标直接替代森林覆盖率等法定考核指标；不宜在县域等小尺度跨区横向排名，不同自然本底下覆被率基数差异悬殊，横向比较易诱发“一刀切”与冲高数据冲动，比较宜在同一自然分区内进行或以自身基期为参照；不宜单独作为生态质量优劣的判据，覆被率提升未必伴随质量改善，须与原生植被保有率、植被固碳量、水源涵养量等质量型指标及反向约束扣分项组合使用、综合评判。

三、数据基础：国内外绿色植被覆被变迁

（一）、中国植被覆盖与森林覆被的长期变迁

  拉长时间轴看，我国绿色植被覆被的改善并非一条平顺的上升曲线。新中国成立初期全国森林覆盖率仅8.6%，风沙肆虐与水土流失问题突出；经70余年工程造林和全民义务植树，2025年已升至25.09%（表2）。但森林覆盖率主要反映乔木林和有林地变化，草地、湿地植被、农田以及盐碱地与沙区改良植被均不在其内，仅凭其衡量“绿色家底”难免片面，这也印证了创设绿色植被覆被率、统筹刻画全域绿色家底的必要性。

表2　中国75年来植被覆盖率变迁

  注：森林覆盖率数据源自国家林草局历次全国森林资源清查结果及年度国土变更调查；全国平均植被覆盖度源自中国气象局《全国生态气象公报》；草原综合植被盖度源自自然资源部《国家生态保护修复公报2024》；2030年为《林业草原保护利用“十五五”规划》目标值；“—”表示该时期尚无统一口径的对应监测数据。

（二）、世界主要国家森林覆盖率的长期变迁

  各国资源禀赋不同，对“森林”的界定不尽一致，跨国比较尤需谨慎；国际上亦无口径统一的植被覆盖率长序列，故以森林覆盖率表征各国绿色植被覆被的主体状况。由表3可见，1990—2023年巴西、印度尼西亚森林覆盖率分别下降15.1和13.6个百分点，中国、印度、芬兰分别上升7.1、2.9和2.3个百分点，我国是同期森林资源增长最快的主要国家。就全球而言，1990—2020年森林面积净减少1.78亿hm²，森林覆盖率由约32%降至31%，森林资源收缩趋势尚未根本扭转。

表3　世界主要国家森林覆盖率变迁

  注：覆盖率数据源自世界银行世界发展指标（WDI），原始来源为联合国粮农组织《全球森林资源评估》（FRA）；森林面积与占比数据源自FRA 2020。因各国对“森林”的界定不尽一致，跨国比较宜关注变化方向而非绝对水平。俄罗斯、巴西、加拿大、美国、中国五国森林面积合计占全球的54%。我国官方口径的森林覆盖率（2025年为25.09%）高于FAO口径，差异主要来自“森林”界定和国土面积分母的不同。

四、综合评价、三级目标与预警纠偏

  综合评价采用组合赋权法：层次分析法确定主观权重，熵值法确定客观权重，线性加权合成，必选核心指标权重合计不低于60%，参数由试点区域校准。多目标权衡用耦合协调度模型D=√(C×T)（C为协调度、T为发展度）刻画各准则层的协同与冲突，据此识别短板准则层。评价实行“深度评价＋简易考核”两套模式：上述模型方法主要用于国家和流域尺度每3—5年一轮的深度综合评价，支撑中长期目标修订；市县级年度考核采用简化指标直算，以监测统计数据测算，突出可操作性。

  目标管理构建“目标设定—逐级分解—动态监测评价—分级预警—动态纠偏”的完整管理闭环。目标分解实行自然地理单元与行政单元双向映射：前者用于生态成效评估与流域统筹，考核任务分解到县级行政区并明确责任主体，确保流域目标可分解、行政责任可追溯；干旱半干旱地区不强制设定过高覆盖指标。三级目标与指标体系对应——一级为流域或生态地理单元的中长期治理综合目标，二级对应五层准则层的分类目标，三级为可落地、可监测的量化指标，区分刚性约束性与引导预期性两类，刚性指标不得随意下调。

  预警设绿、黄、红三级，以年度目标完成率r为判据：r≥95%为绿色区间，目标推进正常，维持现有治理方案；85%≤r＜95%为黄色区间，部分指标偏离预期，开展短板诊断并优化修复与管护方案；r＜85%或任一约束性指标突破阈值即进入红色区间，启动方案纠偏，必要时暂停高风险修复或开发工程，引种管护、生物质原料采收扰动一并纳入风险预警清单。0.95与0.85两档阈值属经验参考值，现阶段仅作为方案设计的参考区间，不宜直接作为固定标准，须经不同自然分区试点试算后本地化校准；中长期目标每3—5年依据气候、水资源与供需格局动态修订。

  考核结果须与差异化分区相结合：降低单一覆盖率指标权重，按湿润区、半干旱区、干旱区、高寒区分区设阈值，盐碱地、荒漠区域将多功能固碳植被的生态与产业成效纳入考核参考。考核结果与修复资金分配、新项目立项及地方政府绩效评价联动，形成“一总数、多专项”格局——绿色植被覆被率作为综合总量指标纳入政府绩效考核，森林覆盖率等作为部门专项监测指标，只监测、不再单独排名；同时设置反向约束扣分项，对原生草地破坏、天然湿地侵占、违规挤占生态空间等行为，即使覆被率数值提升也予以扣分，坚决防范在生态脆弱区过度人工种草、盲目扩种高耗水农作物等新的形式主义。

四、全域绿色植被监测体系

（一）、统一标准与“天空地＋专项调查”一体化监测网络

  以三调国土底板为空间基准，统一全域绿色植被分类标准，明确森林、草地、湿地植被、农作物与新型多功能固碳植被的界定细则、核算规则和管护规范，统一地类转换规则、坐标系与年度监测时点，区分“全域覆盖基数”与“有效生态覆盖质量”。监测网络一体化协同：一是天基遥感监测，依托多源卫星遥感数据常态化开展土地覆被、植被长势、地类转移与荒漠化年度监测；二是空基无人机监测，聚焦山水工程片区、矿山修复区、河湖岸带及盐碱地沙地固碳植被示范区开展高精度巡检；三是地面综合生态站网，整合现有行业监测站点，增设山水综合生态站，补齐高寒、荒漠、偏远湿地观测短板，布设多功能固碳植被专项观测样地，同步观测群落、土壤碳储量、地下水、径流与生物类群；四是周期性专项调查，每3—5年组织土壤采样、生物多样性调查与森林草原详查，获取遥感难以反演的深层指标。

  监测数据实行来源分类管理，形成“遥感直接获取、模型反演、地面实测”三类清单：土地利用变化、植被覆盖与长势、地表水体范围由遥感获取或模型反演，土壤有机碳、地下水、生物类群依靠站网与专项调查实测，逐项明确获取方式、精度要求与更新频次。

（二）、数据库、效能监测与差异化周期

  依托国土空间基础信息平台建设山水林田湖草沙生态修复“一张图”综合数据库，底层对接三调底板，建立年度普查、季度抽检与重点区域动态更新机制。部门壁垒不能仅靠技术平台打通，须明确林草、自然资源、农业农村、生态环境等部门的数据共享清单与责任分工，列明共享内容、更新频次、提供主体与使用权限，将报送质量纳入履职考核，实现“一数一源、一源多用”，碳汇关键指标满足MRV可核验要求。

  监测内容突破只统计植被覆盖面积的单一模式，新增植被固碳量、生态涵养能力、植被健康度、饲草产出能力、生物质产量、盐碱地与荒漠改良成效以及生物质采集扰动风险等维度，实现数量、质量、效能、风险四维监测。周期差异化分级：年度高频监测覆盖土地利用变化、植被覆盖、工程进度及遥感可反演指标；3—5年综合调查覆盖土壤碳库、生物多样性与群落详查；实时预警覆盖极端干旱、沙化扩张、病虫害及人工引种风险信号。年度结果对接分级预警，周期结果用于目标修订，避免监测、评价与管理脱节。

五、分类管控、碳汇计量与实施保障

（一）、全域绿色植被分类管控

  坚持宜林则林、宜草则草、宜沙则沙，严格依据区域水资源承载力与自然本底条件开展植被培育，防范违背自然禀赋的错位修复。生态保障性植被（森林、天然草地、湿地植被）以保护修复、提质增效为主，维护生态系统连通性，严控干旱半干旱区人工造林规模；农耕功能性植被（粮食作物、经济固碳作物）严守耕地红线，坚持绿色生产与固碳增效，完善农田生态缓冲带；人工多功能固碳植被（耐盐碱、盛产期长，兼具牧草与生物质原料属性）实行标准化规模化培育，同时评估刈割采集对土壤碳库与下层植被的生态扰动；治理修复型植被（沙地、退化土壤修复植被）以国土空间改良修复为主，优先自然恢复、科学适度人工干预。

  人工固碳植被引种须设准入与风险边界：以本土种或经认证的非入侵种为限，以水资源承载力为约束，明确刈割频次上限与土壤碳库监测要求，避免大面积盲目引种带来新的生态风险。

（二）、分类碳汇核算与植被—碳汇联动

  建立碳因子库，结合生长周期、固碳速率与存活年限制定分类型核算参数，兼顾地上生物量碳库与土壤碳库，对接MRV技术规范；将林草、农田、湿地植被、沙区修复植被与新型人工植被碳汇统一计入区域碳汇存量与增量核算。当前国家核证自愿减排量机制下仅造林等部分林业碳汇方法学先行纳入，农田与沙区修复植被碳汇多未进入可交易范畴，绿色植被碳汇宜优先服务区域核算与考核，再研究纳入碳市场交易的可行性，条件成熟后完善确权、计量、核查与交易机制，推动生态产品价值市场化转化。

  核算链条须与覆被率指标衔接：区域碳汇增量按各植被类型面积增量乘以对应碳密度累加估算，碳密度参数可引自IPCC国家温室气体清单指南、林草行业碳汇计量标准及实测样地，并声明不确定性范围；同步开展分区域、分植被类型碳密度参数库建设，区分实测与模型估算并标注数据级别，使覆被率变化可核查地转化为碳汇增量。依托年度动态变化构建“植被扩面—质量提升—碳汇增量”联动评估模型，研判植被培育对粮食安全、木质林产品供给与生物质能源开发的协同与冲突，将覆被率提升成效转化为双碳考核成果。

（三）、实施保障路径

  一是健全跨部门统筹协同机制。建立林草、农业农村、自然资源、生态环境与发改部门常态化联动，设立流域和自然地理单元协同治理联席会议，明确各部门在植被管控、监测、碳汇核算与后期管护中的权责边界，压实管护主体责任，扭转“重建设、轻管护”现象。

  二是完善层级化目标考核体系。以覆被率为核心指标，结合国土禀赋与生态功能定位，建立国家、省、市、县四级差异化目标体系，将覆被提质、碳汇增量、生态系统完整性与多目标权衡成效纳入绩效考核，持续弱化单一数量指标权重。

  三是建立标准化制度规范体系。研究出台全域绿色植被分类监测技术规范与碳汇核算管理办法，配套人工多功能固碳植被统计、核算与管护专项技术导则，对接一体化保护修复评价与监测相关国家技术规范，统一全国统计、监测、考核与生态产品交易标准。

  四是强化技术平台与人才支撑。搭建依托三调底板的绿色植被大数据监测评价平台，优化遥感反演、生态过程模拟与多目标权衡模型，培育国土空间、林草、土壤、水文、遥感、碳汇与生态经济复合型队伍，引入第三方独立评估机构。

  五是构建多元长效资金保障机制。统筹整合各条线生态修复专项资金，探索按自然地理单元统筹配置，构建财政投入、社会资本参与和生态产品价值实现相结合的多元投融资模式，将监测运维、综合评价与预警经费纳入常态化预算，补齐重工程投入、轻监测管护的短板。

六是稳步推进试点示范与公众参与。优先在环渤海盐碱地、沙化土地及新型植被产业化重点流域和生态功能区试点，验证核算方法、监测技术、评价模型与三级预警纠偏机制的整套运行，完成阈值本地化校准，同步形成绿色植被覆被率核算规程、监测技术导则与碳汇计量细则草案等标准化技术文件，成熟后逐步推广；依法公开非涉密监测数据与评价报告，拓宽基层社区与一线管护人员参与生态监督的渠道。

结语

  以绿色植被覆被率为核心、配套一体化监测与综合评价、闭环目标管理的系统方案，是落实山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的创新探索。依托三调统一基座，把地表全部固碳植物纳入统一评价，发挥多功能植被在盐碱地、沙化土地修复中的价值，可破解指标碎片化、考核简单化、治理分割化等痛点，为国土空间生态修复、重大山水工程和陆地生态系统碳汇管理提供新的技术路径与制度参考。

  需要说明的是，本研究仍属框架性设想：跨行政区流域与生态地理单元的数据归集和指标分解机制有待细化；土壤有机碳、地下水等隐性指标高度依赖站网观测，中西部站点稀疏地区数据可得性不足；碳密度等参数区域异质性较强，不确定性有待实测样地逐步收敛；覆被率如何与现行政府绩效考核衔接、避免加重基层负担，仍需试点检验。下一步拟选择环渤海盐碱地区、南方丘陵山区等典型区域开展试算与阈值本地化校准，形成核算规程与技术导则草案，推动指标体系由“设想”走向“可核算、可复核、可考核”。